Francja: od hegemonii do ograniczeń dla aut w mieście

Ewolucja przepisów urbanizacyjnych we Francji: od hegemonii samochodów do aktywnych prób ograniczenia ich użycia w mieście.

Lata 50-80 : kult samochodu

Nawet jeżeli od samego początku dwudziestego wieku auta budziły powszechny podziw, można powiedzieć, że to w latach 60-tych Francja uwierzyła w samochody. Symbolizowały one postęp i prestiż, a ich promowanie miało zapewniać rozwój (w sensie, który temu słowu nadal Truman w 1949 r.). Auto miało za zadanie wspierać rozwój zarówno bezpośrednio przemysłu (produkcja i utrzymanie samochodów), jak pośrednio handlu (transport towarów), czy turystyki. A to wszystko miało prowadzić do dobrobytu. Jednym słowem, grunt to zapewnić wzrost PKB, bo wtedy niejako automatycznie wszystkim będzie się żyło lepiej (słynny "trickle down effect"). Cudowny, samonapędzający się cykl ("cercle vertueux").

Apogeum tej polityki sięga początku lat 70. Dobrze ilustruje to następujący przykład: w 1971 prezydent Pompidou, 2 lata przed pierwszym "kryzysem naftowym", wypowiedział słynne zdanie "Il faut adapter la ville à l'automobile", czyli "trzeba przystosować miasto do samochodu". Skutkiem tej polityki była miedzy innymi budowa autostrad miejskich, dzielących obszary miejskie na dwie słabo skomunikowane ze sobą części. Dobrym przykładem jest następujący most w Lyonie:



Samochody powodowały jednakże taką degradację jakości życia, że nakłoniły najpierw co bogatszych, a potem wielką cześć klasy średniej  do wyprowadzki na wieś (tzn. na coś, co najpierw było wsią, a potem przekształciło się w odległą od centrum "spokojną" dzielnicę willową). Tak więc całe rzesze zaczęły z jednej strony mieszkać poza miastem, ale z drugiej strony nadal w mięście pracować, uczyć się, szukać tam rozrywki.

Młodzież przestała dojeżdżać rowerem do szkoły, gdyż... uznano to za zbyt niebezpieczne ze względu na wzrost ilości samochodów. Wprowadzono więc autobusy szkolne, które jeszcze bardziej czyniły drogi nieprzyjazne rowerzystom (co innego być mijanym przez auto, a co innego przez autokar...).

I tak cudowne koło, cudowny cykl rozwoju się napędzał. Tyle, że okazało się to błędnym kołem. Już w roku 1973 eksperci zaczęli alarmować, że o ile bezpośrednio koszt transportu stanowi już średnio aż 12% wydatków przeciętnej rodziny, to prawdziwy ponoszony koszt jest wielokrotnie wyższy. Bo koszt transportu to nie tylko benzyna i amortyzacja samochodu, ale też koszty społeczne, takie jak koszty wypadków, (rannych, niepełnosprawnych, zabitych), koszt zanieczyszczeń, hałasu, oraz trudniejsze do zmierzenia koszty estetyczne i zdrowotne (długofalowo od zanieczyszczeń), nie mówiąc o kosztach budowy i utrzymania infrastruktury. Tak więc oceniano całkowity koszt transportu na mniej więcej jedną trzecią PKB, co trudno nazwać optimum. I już wtedy ci sami eksperci alarmowali, że prace nad autami elektrycznymi nie zmienią wiele. Zalecali, żeby transport indywidualny zarezerwować dla słabo zaludnionych obszarów wiejskich. Proponowali rozbudowę komunikacji zbiorowej, sprowadzenie samochodów do... podziemia (w tunelach miejskich!). Ba, proponowali nawet żeby stworzyć system darmowych rowerów publicznych! Ale nikt ich poważnie nie słuchał. (wypowiedzi ekspertów można zobaczyć na 15 minutowym filmie dokumentalnym tutaj)

Pierwsze kroki : "prawo do transportu i do wyboru jego środka"

Dopiero w 1982, po dojściu do władzy socjalistów, sprawy ruszyły, pomału, w dobrym kierunku. Weszła w życie ustawa LOTI (loi d'orientation des transports intérieurs czyli ustawa o orientacji transportu wewnętrznego). Głównym przesłaniem ustawy nie było środowisko, czy jakość życia w mieście, lecz "prawo do transportu" w warunkach odpowiedniej dostępności i jakości, ale i w ramach rozsądnego kosztu dla społeczności (cytując : dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité et de prix ainsi que de coûts pour la collectivité). Nastąpiło to, gdyż nagle zrozumiano, ze samochód wyklucza... tych którzy nie mogą (lub nie chcą) się przemieszczać samochodem.

Tak więc artykuł pierwszy ustawy ustanawia "prawo każdego obywatela do przemieszczania się i do wolności wyboru środka transportu", kładąc nacisk w kolejnych artykułach na "racjonalniejsze użytkowaniem samochodów", przy równoczesnym "przywróceniu odpowiedniego miejsca pieszych, jednośladów i transportu zbiorowego". W oryginale article 1 le « droit qu’a tout usager à se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens »  article 28  « une utilisation plus rationnelle de la voiture » doit être recherchée, il convient « d’assurer une bonne insertion des piétons, des deux-roues et des transports collectifs ».

Głównym konkretem ustawy LOTI była reforma statutu francuskiej kolei. Jednak warto podkreślić, iż oprócz tego, to właśnie wtedy powstała idea unormowania (czyli odgórnego zorganizowania) miejskich systemów transportu publicznego i stworzenia planów mobilności miejskiej. Jedno i drugie było powiązane : powstało pojecie AOT (autorité organisatrice des transports), czyli "jednostki władzy odpowiedzialnej za organizacje transportu miejskiego". Dokładne przepisy wykonawcze precyzowały w jakiej sytuacji AOT jest gmina lub wspólnota gmin, a w jakiej departament, czyli województwo. Co ważne, to właśnie AOT odpowiada zarówno za publiczny transport zbiorowy jak i za opracowanie planów mobilności (odpowiednio miejskiej, lub wojewódzkiej). Ustawa podkreśla, że jedno z drugim musi być spójne. Niestety, plany mobilności miejskiej są w ustawie jedynie zalecane jako dodatek pomocniczy, więc większość gmin takowych nie uchwaliła (choć często zaczęła nad nim prace).

Czym są dokładnie te plany mobilności? Plan mobilności (PDU - plan de déplacements urbains, czyli plan mobilności miejskiej) to dokument, który składa się w kilku części. Pierwsza cześć poświęcona jest szczegółowemu bilansowi przemieszczeń w momencie sporządzania dokumentu, następna cześć stara się zinterpretować przyczyny stanu rzeczy, trzecia cześć określa cele jakie AOT zamierza osiągnąć, a czwarta cześć określa konkretne kroki prowadzące do osiągnięcia celu, podając koszty, źródła finansowania i przewidywany kalendarz realizacji.

Od 2001 plan musi tez określić:

• ile dany konkretny krok ma przynieść oszczędności w kwestii emisji CO2
• zająć się nie tylko ruchem samochodowym, ale i parkowaniem
• zająć się nie tylko ruchem osób, ale i towarów

Plany mobilności nie wchodzą w konkretne detale. Samo wykonanie założonych celów jest potem określane w osobnych dokumentach, taki jak "schéma directeur vélo" dla rowerów, czy schemat "pieszy" lub "dla niepełnosprawnych na wózkach"

Początek rewolucji : rok 1996

Wszytko zmienia się w 1996 w kolejnej ustawie, zwanej LAURE (loi sur l'air et sur l'utilisation rationnelle de l'energie, czyli "ustawa o jakości powietrza i racjonalnym wydatkowaniu energii"). Celem ustawy jest « diminution du trafic automobile et (de) développement des modes économes et moins polluants notamment bicyclette et marche à pied » czyli "zmniejszenie ruchu samochodowego i rozwój oszczędnych środków transportu, w tym roweru i chodzenia pieszo". Konkretnie, ustawa ta z jednej strony zmienia charakter planów mobilności miejskiej z fakultatywnego na obowiązkowy, a z drugiej zmusza do brania pod uwagę wszystkich kategorii uczestników dróg, w tym rowerzystów. Tym razem głównym argumentem są juz zarówno ochrona środowiska, jak i ochrona bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu. Tak więc PDU (plan de déplacements urbains, czyli plan mobilności miejskiej) staje się obowiązkowy dla obszarów miejskich powyżej 100 000 mieszkańców.

Od zmian w PDU dla rowerzystów ważniejszy jest inny zapis ustawy, mianowicie obowiązek brania pod uwagę wszystkich uczestników ruchu drogowego w kontekście miejskim. Odpowiedni paragraf ustawy brzmi "à l’occasion des réalisations ou des rénovations des voies urbaines, à l’exception des autoroutes et voies rapides, doivent être mis au point des itinéraires cyclables pourvus d’aménagements sous forme de pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants, en fonction des contraintes et des besoins de la circulation. L’aménagement de ces itinéraires doit tenir compte des orientations du Plan de déplacements urbains lorsqu’il existe", czyli "przy realizacji bądź remoncie dróg o charakterze miejskim, wyłączając autostrady i trasy szybkiego ruchu, musza zostać opracowane trasy rowerowe zaopatrzone w odpowiednie udogodnienia w postaci ścieżek, oznakowań poziomych bądź niezależnych korytarzy, biorąc pod uwagę uwarunkowania i potrzeby ruchu. Zagospodarowanie nie może być w sprzeczności z PDU jeżeli taki obowiązuje".

Ustawa ta stanowiła oczywiście wielkie skok naprzód. Ale niestety, jej zapis jest bardzo ogólnikowy i dwuznaczny. Oczywiście, większość instytucji odpowiedzialnych za budowę i remonty dróg się do niej stosowała. Ale kiedy czujne zrzeszenia rowerowe zaczęły zgłaszać uwagi do konkretnych projektów, okazało się, ze przepisy są pozornie możliwe do ominięcia. Na przykład, ustawa nie określa, co to znaczy dokładnie "droga o charakterze miejskim". Tak więc często spor dotyczył tego, czy dana droga, np. łącząca duże miasto z sąsiednim miastem satelickim, ma charakter miejski. Kolejny argument to zdanie "biorąc pod uwagę uwarunkowania". Niektórzy urzędnicy uważali na przykład, że duży ruch samochodowy usprawiedliwia 2 pasy ruchu, a dostępna szerokość nie pozwala umieścić jednocześnie 2 pasów dla aut, jak i pasa dla rowerów. Tak więc "biorąc pod uwagę uwarunkowania", nie można zrobić udogodnień dla rowerzystów.

Za szczyt złej woli można uznać postawę władz dobrze mi znanego miasta Brest, gdzie wykorzystano zapis ustawy mówiący, że projekt zagospodarowania "nie może być w sprzeczności z PDU". A PDU miasta Brest przewidywał, iż w miejscach gdzie ograniczenie prędkości jest do 30 km/h, lub niższe, nie ma potrzeby robić udogodnień dla rowerzystów. Tak więc, w ich interpretacji miejsca, gdzie jest "vitesse induite" (czyli prędkość wymuszona w praktyce warunkami) 30 km/h (mimo legalnego ograniczenia do 50 km/h) PDU zabrania robić udogodnienia. A przecież nie można robić nic w sprzeczności z PDU. Na szczęście, te 3 argumenty przegrały w sądzie w kolejnych głośnych procesach. Ale o tym będzie osobny artykuł.

Lata 2000 : coraz więcej spójności miedzy transportem, urbanistyka i budownictwem

Następna, już z 2001 roku, była ustawa SRU (loi relative à la solidarité et au renouvellement urban, czyli "ustawa o solidarności oraz odnowie miejskiej"). Ustawa ta wprowadzała głównie pojęcie zrównoważonego rozwoju miast oraz podkreślała konieczność spójności miedzy transportem, a urbanistyką. Już nie chodzi tylko o "zmniejszenie ruchu samochodowego", ale o zapanowanie nad nim, jak również nad parkowaniem. Chodzi też o odwrócenie tendencji miast do "périurbanisation" (czyli rozciągania się miast z polaryzacją na peryferyjne dzielnice "sypialne" i wyludnione centrum "rozrywkowo usługowe"), miedzy innymi dzięki skoordynowaniu akcji miedzy regionem, departamentem, a wspólnotami gmin. Określono również jaka jest hierarchia dokumentów, żeby zapewnić jak największą spójność miedzy dokumentami określanymi w rożnych skalach.

Tak więc, bazowy jest dokument regionalny, w oparciu o który są robione SCOT'y ("schéma de cohérence territoriale", czyli schemat spójności miedzy sąsiednimi wspólnotami gmin), w zgodności z którym trzeba opracować PDU, którego zapisy musza znaleźć odzwierciedlenie w PLU (plan local d'ubanisme - lokalny plan urbanistyki).

Każda jednostka wyższego szczebla ma prawo wglądu i ingerencji w dokumenty jednostki szczebla niższego, np: region może poprawić to co robi wspólnota gmin lub gminy i w razie sprzeczności z planem regionalnym, może zmusić wspólnoty gmin do dostosowania dokumentu.

Nowelizacja ustawy o ruchu drogowym z 2008 roku wprowadza strefy ruchu "tempo 30" i "stref spotkań" (patrz poprzedni artykuł). Gminy są zachęcane, by ich PDU wyraźnie hierarchizował drogi na główne arterie i strefy uspokojone. A podkreśla się również, by same główne arterie były łatwe do pokonania przez pieszych i rowerzystów, żeby sąsiednie dzielnice nie były już od siebie odcięte przez autostrady miejskie. Same strefy uspokojone musza być odpowiednio zagospodarowane, żeby nikomu zmotoryzowanemu nie przyszła ochota jechać szybciej, niż mu wolno.

Najnowsza jest ustawa "Grenelle 2" z 2010 roku. Żeby nie było wątpliwości co do ich spójności, PLU i PDU zostały połączone w jeden dokument. Spośród wielu ciekawych innowacji ogólnych, wymieńmy te najciekawsze dla rowerów.

Każdy nowy budynek (mieszkalny czy biurowy) oddany do użytku od 2012 będzie musiał posiadać parking rowerowy, jeżeli będzie miał parking samochodowy. A od 2015 roku nawet stare biurowce zapewniające swoim pracownikom parking samochodowy będą musiały zapewnić godne warunki rowerzystom, w tym kryty parking.

Ostatnie tendencje : radykalne ograniczenie predkosci w obszarach zabudowanych

Najnowsza tendencja są plany ograniczenia prędkości w obszarach miejskich (plan de modération des vitesses). Tak wiec urbaniści juz nie wahają sie na wprowadzenie ograniczenia 30 km/h w samym centrum, nawet jeśli przechodzi przez nie droga o znaczeniu wojewódzkim, co ilustruje poniższy schemat :

Czas na systematyczne ograniczanie prędkości w Polsce!


Olivier Schneider